近日，由国家市场监督管理总局指定天津市市场监督管理委员会管辖，针对郭某某组织津药药业股份有限公司、浙江仙琚制药股份有限公司、江苏联环药业股份有限公司、西安国康瑞金制药有限公司（下称“津药等四公司”）达成并实施垄断协议进行行政处罚〔详见津市监垄处（2025）4号行政处罚决定书〕。该案作为2022年《反垄断法》修订后首例追究自然人作为垄断协议组织者责任的案件，标志着我国反垄断执法从企业法人向自然人延伸，实现了对垄断行为全链条打击的重要突破，体现了强化市场主体法律责任、提升执法精准度的重大意义。
案件概况及垄断协议危害性
根据目前官方和上市公司公开披露的信息，2025年4月30日起，天津市市场监督管理委员会陆续向有关企业下发《行政处罚决定书》，津药等四公司针对地塞米松磷酸钠原料药（下称“地钠原料药”）达成并实施“固定或者变更商品价格”垄断协议的行为，违反了《反垄断法》第十七条第（一）项之规定，属于达成并实施“固定或者变更商品价格”垄断协议的行为，依据《反垄断法》第五十六条之规定依法追究法律责任。而郭某某作为自然人通过其个人行为，客观促成垄断协议达成与实施，违反了《反垄断法》第十九条之规定，并依据《反垄断法》第五十六条第一款之规定处以500万元的顶格罚款。
本案涉及的地钠原料药是一种生产地钠注射液的主要原材料，地钠注射液是一种肾上腺皮质激素类药，具有抗炎、抗过敏、抗风湿及免疫抑制作用，主要用于过敏性与自身免疫性炎症性疾病，同时被证明对新冠肺炎重症病人具有疗效，被编入我国《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》（第九版、第十版）推荐用药，用于我国重症新冠肺炎临床治疗，可明显降低重症患者死亡率。并且，地钠原料药因其运输成本低，在全国范围内流通，涉及地域市场为全国。
2021年11月至2024年3月，在垄断协议实施期间，从市场结构角度来看，该产品相关市场上寡头格局已存在较高的竞争风险，而当有限主体通过协议进行价格协商一致上涨时，市场竞争机制几乎被完全架空，资源配置效率遭到严重扭曲。同时，原料药往往直接关系到下游药品的可及性与定价合理性，一旦上游成本被人为抬高，将直接传导至公共健康领域与患者切身利益，造成明显的民生负面外部性，本案中地钠原料药的垄断行为，就传导至下游，客观上影响了下游制剂价格上涨。
由郭某某组织垄断协议下，津药等四公司排除彼此间市场竞争，导致市场价格明显背离竞争性价格区间，损害了下游制药企业与消费者合法权益，增加国家医保经费支出和患者负担，同时鉴于地钠制剂属于疫情期间治疗新冠肺炎用药，关系人民生命健康和切身利益，该案行为不仅体现在对市场竞争秩序的破坏，还要充分考虑到行为的社会危害性和对公共健康的潜在威胁。
追究自然人经营者责任的执法亮点
该案是我国2022年《反垄断法》修正以来，首次针对作为垄断协议组织者的自然人进行处罚案件，具有重要意义，标志着反垄断执法实践不仅关注以企业法人形式经营者的执法，逐步向追究自然人经营者责任方向拓展，强化了对自然人作为市场主体的法律责任认定。并且，从执法技术角度看，将自然人组织者纳入惩戒范围，有助于实现对垄断协议行为的全链条规制，有效打击幕后操纵的实际行为人。
《反垄断法》《反不正当竞争法》《价格法》等法律中对经营者的定义基本一致为从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和非法人组织，涵盖了“自然人”“法人”“非法人组织”。其中，“自然人”主要指实际从事经营活动的个体，其经济行为具有高度人格性和直接性，承担的是无限责任，法律强调其行为的可归责性和主观意图重要性；“法人”则通常对应公司制企业、事业单位等市场化组织，其作为独立的法律主体，具备权利能力和行为能力，责任多为有限责任，法律对其设定的是制度性义务体系；“非法人组织”则介于两者之间，主要包括合伙企业、未设立法人资格的分支机构等，其虽不具法人资格，但能够以自己的名义开展经营活动，其法律规制强调经营责任的集体性与最终责任人的识别。
追究作为垄断协议组织者的自然人经营者责任，具有重要的制度意义及功能价值。在实践中，企业法人常被作为垄断行为表面主体承担垄断责任，但实际的主导者往往是幕后个人，若法律只规制法人，不追究具体自然人，将可能造成“替身规避”，尤其在一些以合谋、操纵、串通为特征的垄断协议中，组织者或实质推动者往往借助隐蔽身份规避法律追责，通过追究自然人责任，实现了对幕后操纵行为的精准打击，增强了法律的穿透力和震慑力。
《反垄断法》第五十六条第二款规定“经营者组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助的，适用前款规定”，在本案中，天津市市场监督管理委员会依据《反垄断法》第五十六条第一款追究郭某某法律责任，并依据其中“上一年度没有销售额的，处五百万元以下的罚款”，对郭某某处以了500万元的顶格处罚。
本案中郭某某虽无独立销售额，但其通过组织协调、牵线搭桥、信息传递等方式，实质性促成垄断，其身份虽未以企业名义出现，但实际是垄断协议的发起者、组织者。特别是其所进行的信息传递行为，通过前期建立联系、组织聚会协商、稳定信心共同涨价等方式，不仅打破了市场信息隔离竞争机制，在客观上构建了企业间达成共识、协同行动的事实基础，其行为构成对竞争机制严重破坏，故依法应当纳入规制对象，对其进行顶格处罚，具有明确的惩戒必要性与比例合理性，体现了处罚的合法性与相称性。
该案作为典型案件也传递出明确信号，反垄断责任不再仅停留在组织层面，关键个人同样需要承担法律后果。这一处罚不仅符合法律规定和程序正当性，更在于其通过对自然人责任的认定与顶格处罚，明确了《反垄断法》“全链条责任”与精准规制方向，对震慑违法行为、推动法治化市场环境建设具有重要标杆意义。
首次对经营者组织垄断协议行为进行处罚
本案还是2022年《反垄断法》修正以来，首次对经营者组织垄断协议的“组织行为”进行处罚。根据津市监垄处〔2025〕4号行政处罚决定书公开信息，郭某某积极组织并促成具有竞争关系的津药等四公司达成并实施垄断协议，具体表现在通过在相关行业会议上与有关企业建立联系，随后进行拜访并传递整合与涨价意向，推动企业间达成停止价格竞争、联合涨价的口头协议，并通过组织聚会、传达信息、拟定代理协议等方式协助实施。后续为了确保协议执行，还多次与关键企业沟通协调，提供价格、产量等敏感信息，并通过自身资源优势大规模采购原料药，消除企业顾虑，为协议落地提供兜底支持。本案当中，郭某某虽然不是垄断协议的直接实施主体，但是扮演了典型的组织者角色，行为已实质介入了垄断协议的形成，依法应纳入《反垄断法》第十九条规制范围。
2022年《反垄断法》修正时新增第十九条“经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助”，2008年《反垄断法》中，针对垄断协议的规制主要集中在“参与者”本身，而针对组织垄断行为，则分别规定了禁止行业协会、行政机关组织垄断行为，但对于经营者的组织垄断行为却未有规定。因此，2022年《反垄断法》明确将“经营者”组织、帮助他人达成垄断协议的行为纳入规制范围，主要目的就是弥补原《反垄断法》存在的漏洞。
基于本案可见，对经营者组织垄断协议行为进行处罚，具有重要的法律和经济意义，是实现《反垄断法》规制目标和维护市场公平竞争秩序的重要举措。从法律规范体系完善的角度来看，2008年《反垄断法》虽然禁止经营者之间达成和实施垄断协议，但其规制对象限于协议的直接参与者，未能涵盖在幕后起主导、协调、串联作用的组织者和帮助者。此前的制度空白导致一些关键行为人逃避法律责任，造成执法实践中打击垄断行为存在“漏网之鱼”现象，弱化了法律威慑力。新增第十九条正是对这一漏洞的系统性修补，实现了由打击“参与者”向涵盖“推动者”的制度完善，本案对于郭某某的处罚，正是对于该制度功能的重要体现。
从经济视角而言，组织者在垄断协议中发挥“策动、协调、执行、保障”等作用，其危害性不低于直接实施者，甚至在部分情况下更为关键。组织者凭借资源、信息或行业地位优势，在多个经营者之间穿针引线，促使原本存在博弈和不确定性的企业达成共谋，降低了垄断协议达成的成本，显著提高了垄断协议实施的可能性与稳定性。
因此，打击组织行为本身，意味着对合谋结构尚未完全成形或实施前期即进行干预，能够更早地遏制垄断协议的形成，减少市场损害，即使是事后发现，也能对实际组织者、帮助者进行严惩，强化了对市场操纵“幕后黑手”的威慑。尤其是在当前数字经济背景下，组织者可能并不直接涉及产品销售，但可以通过数据、算法协调或供应安排实施垄断协议组织，这使得组织者在垄断行为中的作用越发隐蔽且关键。将此类组织或实质帮助行为纳入处罚范围，有助于全面规制垄断协议形成链条，增强数字经济环境下反垄断制度的适应力和治理效能，实现对垄断风险的有效遏制。
自然人承担垄断行为刑事责任的观测
值得重视的是，2022年《反垄断法》修正时单设第六十七条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这一条从学理上看是附属刑法的典型体现，即《反垄断法》并未具体规定哪些垄断行为构成犯罪，通过转致条款来衔接刑事责任的承担。这种立法方式反映出刑法谦抑主义的基本立场，即在行政处罚尚能制约违法行为时优先适用行政手段，只有当行政处罚难以遏制严重危害时，才诉诸刑罚介入，从而防止刑法的过度扩张与滥用。
但同时应当看到，垄断行为对市场经济秩序所造成的危害性甚至比一些法定刑更加严重。首先，垄断行为尤其是由头部企业实施的垄断协议或者滥用市场支配地位行为，往往具有结构性、系统性和持续性的特点，实质性地扭曲市场资源配置机制，压制潜在竞争者、操控价格机制、扭曲消费者选择，使得市场失去自我调节功能。这种破坏不仅涉及某一相关市场竞争秩序，而是危及整个市场机制的良性运行，具有深远危害。并且，垄断利润本质上是对消费者剩余或者其他企业利润的非法盘剥，在公平竞争的市场中，价格通常由供需关系决定，企业和消费者在博弈中达成动态平衡，然而，垄断企业通过排除限制竞争行为，人为抬高市场价格，攫取超额利润，这部分利润并非来源于效率提升或技术创新，而是通过对消费者的强制性高价销售以及对中小竞争者的挤压与排斥实现的，实质上是一种非生产性营利行为，损害社会整体福利，加剧了财富分配不公。
其次，将垄断行为与《刑法》第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的相关罪名进行比较可以发现，已有入刑的诸如虚假广告罪、损害商业信誉商品声誉罪、串通投标罪、非法经营罪等罪名，其危害虽不容忽视，但大多局限于具体交易或行业中的个体性侵害或局部扰乱。“举轻以明重”，虽然，当前我国《刑法》尚未设立关于垄断行为的专门罪名，但是，从类罪保护的法益及法理解释的角度看，垄断行为直接破坏市场机制的公平竞争原则，其对经济运行的破坏性更为强烈，基于此，从法律规则体系解释与适用的维度看，垄断行为完全符合入罪的法益保护逻辑，其入刑具备正当性与可行性。
最后，域外已有较多对垄断行为追究刑事责任的案例。例如，美国自《谢尔曼法》实施起，就对参与垄断的企业责任人追究个人刑事责任，英国、日本、韩国、澳大利亚等国家也建立了相应的刑事追责机制。对比之下，我国虽在《反垄断法》第六十七条中为刑罚保留空间，但刑事追责体系仍显不足。
随着《反垄断法》实施的常态化及不断完善，对各类垄断行为的监管与规制将逐步走向系统化与体系化，多法衔接与多工具并用的阶段，特别是针对某些严重的垄断行为的规制，应适时激活刑事责任条款，精准打击组织、策划或实施具有重大社会危害的垄断行为。故此，经营者必须切实认识到反垄断不仅是合规义务，更可能上升为刑事风险，尤其是在平台经济、医药、能源等竞争敏感型行业，企业必须建立起内部反垄断合规体系，加强风险识别与日常预防，明确责任边界和信息留痕机制，否则，一旦实施或者参与严重限制竞争的行为，不仅可能面临高额罚款，更可能承担相应刑事责任。
（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事）
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陈兵
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